В Узбекистане «Закон о приватизации» действует с 1991 года. За это время он претерпел десятки изменений и превратился в устаревший законодательный акт. Приватизация проводится в течение 30 лет с разной интенсивностью. Последствия этого процесса оцениваются по-разному. Политический проект «Новый Узбекистан» дает возможность внести в него изменения.

Приватизация — процесс передачи (обычно за плату) прав собственности на активы от государства в частную сферу. Чтобы избежать возможных споров о правах собственности на активы после приватизации, нужна прочная и прозрачная правовая основа. Следует отрегулировать две сферы: принципы управления государственными активами и принципы приватизации государственных активов.

В первом направлении нужно определить, какие активы (предприятия, недвижимость, учреждения) остаются в собственности государства, каковы правила их использования, как они должны управляться и контролироваться. Во втором — разработать концепцию приватизации, принципы ее начала, основы процедур, разрешенные законом методы приватизации, ответственность за нее государственных учреждений и надзор за исполнением соглашений о продаже государственных активов частным лицам.

В связи с этим вырисовывается несколько важных вопросов, содержащихся в проекте нового закона о приватизации.

Привести в порядок госимущество

Чтобы эффективно использовать свое имущество, рачительный хозяин должен привести его в порядок. Поэтому в первую очередь необходимо определить, что принадлежит государству и в какой пропорции к государственной собственности, оценить принадлежность имущества, то есть провести его инвентаризацию. Принятие программы приватизации государственных активов, которые находятся в состоянии хаоса, может закончиться только неудачей. Второе мероприятие — анализ действующего законодательства и ответы на вопросы: соответствует ли оно современным стандартам правовых систем в мире, понятно ли оно гражданам и инвесторам, обеспечивает ли правовая система элементарные условия для безопасности участников приватизационных проектов и правильности проводимых продаж государственных активов.

Важно отметить, что в работе над законопроектом использовались знания многих учреждений и экспертов. В их числе консалтинговые корпорации мирового уровня, а также опыт приватизации таких институтов, как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Азиатский банк развития. Учтены методы приватизации и законодательные решения таких стран, как Латвия, Германия, Казахстан и Польша. В значительной степени приняты наработки приватизации в Узбекистане, которая проводится с 1991 года.

Новые времена — новые решения

Критики ныне действующего закона о приватизации в многочисленных экспертных отчетах подчеркивали, что этот важный документ не создает четкой процедуры принятия решений о приватизации. Высказывались замечания о распылении решений между органами государственного управления и об отсутствии прозрачной программы приватизационных намерений в отношении государственных активов. Потому трудно определить, кто несет ответственность за приватизацию: в стране широко использовалась диффузная модель, то есть коллегиальная ответственность, основанная на работе комитетов разных уровней, сложные бюрократические процедуры бесконечных согласований и отсутствие назначенного государственного органа, ответственного за приватизацию. Критика недостатка информации, непрозрачности процедур и неприменения принципа конкуренции при выборе наилучшего предложения для приобретения го­сударственных активов казалась обоснованной.

Анализируя проект положений нового закона, можно сделать вывод, что все вышеуказанные недостатки учтены и устранены при работе над ним. Принят принцип, что мы не вносим поправки в старый закон, а представляем совершенно новый, с принятием которого действующий ныне закон прекращает свое существование. В чем же новшества законопроекта?

Во-первых, в нем устанавливается полномочный административный орган, ответственный за приватизацию, — Агентство по управлению государственными активами (АУГА).

Во-вторых, законопроект вводит обязанность ежегодно представлять в Олий Мажлис отчет о реализации мероприятий по приватизации за предыдущий год и план на данный финансовый год.

В-третьих, для всех способов приватизации законодательство устанавливает однозначные правила для каждой процедуры, то есть мероприятия должны проводиться в условиях прозрачности, открытости, равного доступа к информации для заинтересованных сторон, конкурентной оценки предложений, обязательства информировать о решениях на каждом этапе процедуры.

Нужны эффективные менеджеры, а не бюрократы

В мире нет такого закона о приватизации, который бы гарантировал экономический успех для тех, кто находится у власти. Успех приватизации, несомненно, зависит от ряда факторов, к которым относятся качество реализуемых законов, климат для частного сектора в государстве, характер (экономическое качество) приватизируемых активов, профессионализм чиновников, занимающихся приватизацией, и организаций, поддерживающих данный процесс (консалтинговые фирмы), а также поддержка приватизации со стороны общественности.

Не последнюю роль играет деятельность самих приватизированных предприятий и, в частности, их руководителей. Если менеджеры государственных предприятий хотят их развивать, активно ищут новые решения, заботятся об оптимизации политики управления и активно участвуют в приватизационном проекте, то шансы на положительный результат у них высоки. Участие руководства компании в процессе приватизации является ключом к ее успеху. А приватизация, осуществляемая бюрократами, волокита, запутанные консультации, сбор мнений, решений комитетов, не имеющих отношения к делу, обычно терпит неудачу.

Процесс приватизации — это инвестиционный проект, у него должен быть лидер, который имеет профессионально разработанный план реализации задачи и последователен в действиях. Он должен обладать способностью принимать решения и брать на себя ответственность за принятые решения. Положительный результат был в тех моделях, где существовал единый центр управления приватизацией, использовались прозрачные методы, что укрепляло доверие инвесторов, а проекты были разработаны таким образом, чтобы привлечь нового конкретного владельца. Как показывает опыт, большинство проектов, ориентированных на анонимного владельца, заканчивалось неудачей. Проекты же массовой приватизации, которые были призваны построить народный капитализм, закончились олигархизацией экономики и еще большим расслоением общества.

Разрабатываемый законопроект учитывает эти и другие вопросы. Прежде всего речь идет о создании общих условий для начала и осуществления процесса приватизации государственных активов. Объектом могут быть их разные материальные формы, такие как государственная недвижимость, акции, принадлежащие государству, или государственные предприятия. Проект охватывает все этапы, начиная с момента определения объекта приватизации, его подготовки, выбора метода приватизации, проведения отбора покупателя государственных активов и заканчивая описанием необходимых положений договора и правил контроля за его исполнением.

Проект закона вводит универсальные принципы, которые должны применяться на всех этапах любого процесса приватизации. Он должен быть открытым, прозрачным, с равными возможностями для всех участников, проводиться на конкурентных условиях и с обязательством публично информировать о результатах последующих этапов приватизационного проекта. Правила и принципы процедур призваны устранить условия для коррупционного поведения. Любая передача прав собственности в государственные активы должна осуществляться в соответствии с поло­же­ниями закона. В случае производства, не соответствующего ему, передача прав собственности является недействительной. Законопроект предусматривает упорядочение нормативных актов. В нем определены государственные органы, ответственные за приватизацию.

Отдельной главой устанавливается перечень юридически допустимых методов приватизации, которые могут быть использованы при продаже государственных активов. Исходя из опыта других стран применяется разделение на две группы: косвенную и непосредственную приватизацию.

Косвенная предполагает преобразование государственного предприятия в компанию с единственным акционером с последующей продажей акций, в частности, на аукционе, конкурсе и другими методами, разрешенными законом.

При непосредственной отчуждаются учредительным органом все материальные и нематериальные активы государственного пред­приятия без применения его коммерциализации.

Методы и правила

Законопроект содержит две главы о методах приватизации. В част­ности, в одной перечислены методы, использовавшиеся до сих пор, такие как аукцион, конкурс, прямые переговоры или продажа через фондовую биржу. Список методов дополнен переговорами на основе публичного приглашения. Этот способ чаще всего используется в контексте приватизации средних и крупных компаний, в которых контрольные пакеты продаются стратегическим инвесторам. Субъектам, претендующим на проведение переговоров, предоставляется право изучить документацию компании и ее предприятия. Метод позволяет создать новую концепцию будущего компании и разработать новую бизнес-модель, программу экологической, технологической и продуктовой модернизации и других целей, которых продавец хочет достичь после приватизации.

Этот метод сохраняет все условия для надежной приватизации, такие как прозрачность, равный доступ к информации для участника процедуры, и другие. На принципах, схожих с этим методом, в этом году была проведена продажа государственных акций «Coca Cola Uzbekistan». С точки зрения государства и компании она была успешна. Есть интересное предложение от ЕБРР добавить в этот список метод приватизации, основанный на принципах конструктивного диалога. В настоящее время ведется работа над законодательными положениями его включения.

В исследованиях финансовых и консалтинговых организаций, оценивающих процесс приватизации в Узбекистане, подвергнуты сильной критике два метода: продажа «за один сум» и прямые переговоры. По мнению внешних экспертов, данные процедуры проводились в непро­зрачных и неконкурентных условиях по недостоверным или даже несправедливым ценам с подозрением на коррупционную деятельность.

Метод продажи «за один сум» не включен в предлагаемый законопроект. Использование прямых переговоров ограничено только тремя случаями: переговоры с арендатором государственных активов, которые были предназначены для приватизации; продажа государственных акций в акционерном обществе акционерам этого общества в соответствии с принципами закона о компаниях; продажа миноритарных государственных долей до 25 процентов (так называемых остаточных акций) в акцио­нерных обществах с одобрения Кабинета Министров. На эти методы распространяются все обязательства по информированию общественности, описанные в положениях предлагаемого проекта закона.

Как платить за активы, купленные у государства?

Скажу откровенно, приватизация привлекает мошенников и даже профессиональных преступников. Я не раз сталкивался с подобными случаями ненадежных и нечестных инвесторов. Думаю, такие случаи могут произойти и в Узбекистане. Закон вводит несколько механизмов для предотвращения участия неблагонадежных лиц. Во-первых, это прозрачность, открытость, равный доступ к информации об объекте приватизации и обязательство публично сообщать о результатах последующих этапов приватизационного проекта.

Во-вторых, законопроектом предполагается обязанность продавца активов требовать от потенциальных претендентов-покупателей документы, подтверждающие их финансовую состоятельность, позволяющую им участвовать в приватизации. Следует обратить особое внимание на предотвращение отмывания денег в проектах.

В-третьих, проект закона содержит норму, которая существенно ограничивает распространенную практику продажи государственных активов в рассрочку. Она за­прещает оплату в рассрочку за акции, приобретенные у государства, и позволяет оплачивать другие объекты на срок до трех лет. Продолжительность периода рассрочки платежа зависит от стоимости приобретаемого объекта.

Фонд приватизации

Законопроект предусматривает юридическое наделение специального бюджетного фонда в АУГА финансовыми полномочиями для обеспечения финансовой поддержки программы приватизации. Его доходы могут включать дивиденды от государственных долей в капиталах компании, часть доходов от приватизации государственных активов и другие источники, описанные в законодательстве. Цель создания фонда представляется более важной. Выполняя свою миссию, АУГА долж­но быть активным владельцем государственных активов. Не ограничивать свою деятельность пассивным поведением, заключающимся в продаже активов. Правительство, а вместе с ним и АУГА должны иметь инструмент для эффективных действий, когда необходимо финансировать программы реструктуризации предприятий с целью повышения их инвестиционной привлекательности или когда необходимо защитить долю государства в предприятиях, имеющих важное значение. Средства фонда могут быть использованы для участия в очередных выпусках акций компаний с целью сохранения государственной собственности, для финансирования расходов на подготовку предприятий к приватизации, повышения квалификации работников, участвующих в приватизации, или рекламных мероприятий в разных кругах потенциальных инвесторов.

Принятие нового закона о приватизации станет сигналом для внешнего мира о том, что власти Узбекистана серьезно относятся к своим заявлениям о реформировании государства и экономики. Государство, а также рынок получат инструмент для проведения приватизации в прозрачных, правовых стандартах, понятных инвесторам. Закон может стать мощным стимулом для проведения и ускорения приватизации. Ее успех определяется не только законом. Приватизация — это многопоточный процесс, который состоит из промышленной политики государства, антимонопольных мер, условий защиты частной собственности и, самое главное, регуляторной политики в отдельных секторах экономики, которая создает равные условия для ведения бизнеса предпринимателями независимо от их структуры собственности или происхождения.

Веслав КАЧМАРЕК,
советник директора Агентства по управлению
государственными активами.