Новая редакция Конституции Республики Узбеки­стан положила начало этапу развития Нового Узбеки­стана, в которой верховенство Конституции и законов является важным фактором построения правового государства.

Важный фактор справедливых законов

Президент Шавкат Мирзиёев в своем первом Послании Олий Мажлису в 2017 году, говоря о нормотворческой деятельности государства, выдвинул инициативу принятия Концепции совершенствования нормотворчества и законотворчества.

Эта инициатива в рамках Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан нашла свое отражение в Указе «Об утверждении Концепции совершенствования нормотворческой деятельности».

Концепция на годы вперед определила основные направления совершенствования нормотворческой деятельности государства, основу которой составляет модель «умное регулирование», базовыми элементами которой являются регуляторная гильотина, правовой мониторинг, оценка регуляторного воздействия и ряд других.

Суть модели «умное регулирование» заключается в том, что если принимаемый проект нормативно-правового акта усложняет процедуры, затрагивающие права и законные интересы граждан и субъектов предпринимательства, то он обязательно должен содержать положения, которые отменяют нормы, имеющиеся в действующем нормативно-правовом акте. В противном случае это может привести к тому, что граждане и субъекты предпринимательства будут нести издержки, то есть затраты исполнения действующей нормы закона, которые равны или же превышают затраты, предусмотренные предлагаемой нормой проекта.

Главное предназначение регуляторной гильотины состоит в исключении полномочий с переводом содержащихся в ведомственных нормативно-правовых актах норм в акты законодательства более высокой юридической силы. Этот элемент является также инструментом пересмотра и отмены нормативно-правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду.

Наглядным примером регуляторной гильотины является Указ Президента «О мерах по улучшению деловой среды в стране путем внедрения системы пересмотра утративших свою актуальность актов законодательства». Документ предусматривает внед­рение практики принятия нового законодательного акта вместо его новой редакции с одновременным признанием утратившим силу действовавшего законодательного акта, организовав пересмотр ранее принятых подобных законодательных актов.

 В Указе Президента «О мерах по комплексной систематизации национальной базы законодательства» от 2021 года утвержден план мер по отмене некоторых ведомственных нормативно-правовых актов путем перевода в форму актов законодательства, имеющих более высокую юридическую силу. В соответствии с этим отменено 878 устаревших или утративших актуальность нормативно-правовых актов Президента.

Во исполнение постановления Кабинета Министров «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Узбекистан, утративших свое значение (Указ Президента Республики Узбекистан от 27 сентября 2020 года № УП—6075 «О мерах по улучшению деловой среды в стране путем внедрения системы пересмотра утративших свою актуальность актов законодательства»)» и других отменено 2 802 документа правительства, 1 744 ведомственных документа, а также 4 339 решений хокимов. В совокупности упразднены 9 763 нормативно-правовых акта.

Правовой мониторинг направлен на внедрение единой практики исполнения нормативно-правовых актов, соответствие правоприменительной практики целям учреждаемых нормативно-правовых актов. В целях мониторинга исполнения нормативно-правовых актов в 2019 году Указом Президента
«О мерах по повышению эффективности исполнения актов законодательства на основе современных механизмов правового мониторинга» утверждено Положение о порядке проведения правового мониторинга исполнения нормативно-правовых актов.

Сущность правового мониторинга в том, что он осуществляется органами государственного управления только по тем нормативно-правовым актам, которые являются предметом регулирования в пределах их компетенции. А Министерство юстиции является специальным уполномоченным органом по координации деятельности органов государственного управления в сфере осуществления правового мониторинга.

Особенность элемента нормо­творческой деятельности в плане оценки регуляторного воздействия заключается в том, что, во-первых, государственный орган, разрабатывающий проект нормативно-правового акта, выявляет оценку возможных последствий принятия проекта нормативно-правового акта и, во-вторых, проводит оценку регуляторного воздействия с точки зрения эффективности уже принятого нормативно-правового акта и его последствий.

Именно на это и указывает принятое в 2021 году постановление Президента «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы оценки регуляторного воздействия», которым утверждено Положение о порядке проведения оценки регуляторного воздействия проектов нормативно-правовых актов и принятых нормативно-правовых актов.

В соответствии с этим документом начиная с 1 января 2023 года по всем нормативно-правовым актам и их проектам, оказывающим воздействие на предпринимательскую деятельность, права, свободы и законные интересы граждан, а также окружающую среду, проводится оценка регуляторного воздействия.

В качестве примера сошлемся на статью 20 новой редакции Конституции, в соответствии с которой права и свободы человека действуют непосредственно. В ней же говорится о том, что меры правового воздействия на человека, применяемые государственными органами, должны основываться на принципе соразмерности и быть достаточными для достижения целей, предусмотренных законами. Как можно убедиться, уже в самой Конституции содержатся элементы регуляторного воздействия, важным принципом которого является принцип соразмерности.

Закон силен не только своим принятием, но и исполнением. Поэтому в целях своевременной и эффективной организации процесса принятия актов законодательства в 2021 году издан Указ Президента «О дополнительных мерах по усилению персональной ответственности руководителей органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах за эффективную организацию исполнения актов законодательства».

Указом внедрена абсолютно новая система ведения контроля исполнения актов законодательства посредством системы «Ijro.gov.uz». Во исполнение указа в 2021 году принято постановление Президента «О дополнительных мерах, направленных на обеспечение эффективной деятельности единой межведомственной электронной системы исполнительской дисциплины «Ijro.gov.uz». Настоящая электронная система позволила создать единую и непрерывную технологическую цепочку по укреплению исполнительской дисциплины в контексте исполнения актов законодательства.

В результате комплексных мер, направленных на совершенствование нормотворческой деятельности, в 2021 году принят Закон Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах», который воплотил в себе практически все элементы модели «умного регулирования», совместное и эффективное взаимодействие которых играет важную роль в принятии справедливых законов.

Законотворчество — основная функция парламента

Президент в своей книге «Стратегия Нового Узбекистана» говорит о необходимости кардинального повышения качества законотворческой деятельности, систематизации законодательной базы, сокращения количества подзаконных актов, с внед­рением в этот процесс элементов модели «умного регулирования», а также принятия законов прямого действия. Эта задача напрямую относится к деятельности парламента, основной функцией которой является законотворчество.

Правовую основу законотворческой деятельности нижней палаты Олий Мажлиса составляют законы «О Законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан», «О Регламенте Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбеки­стан», «О нормативно-правовых актах», «О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбеки­стан», «О всенародном обсуждении проектов законов» и ряд других. Они придали мощный импульс совершенствованию законотворческой деятельности Законодательной палаты.

Так, в 2022 году соответствующие изменения и дополнения внесены в Закон «О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан».

Суть изменений и дополнений в том, что проекты законов о внесении изменений, дополнений и поправок в Конституцию Республики Узбекистан, конституционные законы и законы Республики Узбекистан, а также проекты законов о признании утратившими силу законов Республики Узбекистан или их отдельных норм, как правило, имеют преамбулу, которая обосновывает и разъясняет мотивы и цели их принятия, а также раскрывает их суть и значение. Внедрение такого механизма позволяет гражданам и правоприменителям в доступной форме усвоить закон, в который преду­сматривается внести изменения и дополнения.

Согласно внесенным изменениям и дополнениям в регламент Законодательной палаты Олий Мажлиса, фракции политических партий исходя из своих программных задач организуют с привлечением работников соответствующих организаций политических партий обсуждение проектов законов на местах с участием граждан и изучение поступивших по ним предложений. Более того, по решению Законодательной палаты голосование по законопроекту может проводиться по главам или разделам, а также по нескольким статьям одновременно. Согласно регламенту, теперь с докладом по законопроекту в первом чтении, как правило, выступает субъект права законодательной инициативы или его представитель.

В целях привлечения граждан и институтов гражданского общества в законотворческую деятельность в 2018 году постановлением Кенгаша Законодательной палаты Олий Мажлиса утверж­дено положение о порядке организации и проведения Законодательной палатой Олий Мажлиса общественного обсуждения проектов законов.

Значимая роль при этом отводится порталу regulation.gov.uz.
К примеру, проект закона «О свободе совести и религиозных организациях» был размещен на данном портале. По документу поступило более 500 предложений от граждан, религиозных организаций, институтов гражданского общества и других организаций.

Указанные выше комплексные меры активизировали деятельность Законодательной палаты. Как показывает анализ, в 2023 году в нижнюю палату в порядке депутатской инициативы внесено 13 законопроектов. Увеличилось количество законов, принимаемых Законодательной палатой. В 2022 году нижней палатой в Сенат Олий Мажлиса направлено 88 законов, в 2023 году количество принятых законов достигло 100.

Созданными при комитетах экспертными группами в 2023 году проанализировано свыше 40 проектов нормативно-правовых актов и представлены соответствующие рекомендации.

Отдельно стоит отметить и деятельность Института парламент­ских исследований при Законодательной палате Олий Мажлиса. В 2023 году институтом изучено состояние правоприменительной практики, имеющиеся проблемы в законодательстве. По его итогам институтом подготовлено 88 информационно-аналитических материалов, по 32 законопроектам разработаны соответствующие заключения.

Концепция совершенствования нормотворческой деятельности нашла свою дальнейшую реализацию в указе Президента о Стратегии «Узбекистан-2030».

Цель 80 Стратегии предусматривает обеспечение гармонизации нормотворческой деятельности и реформ, развитие институциональных основ правовой политики государства. Документ предусматривает, во-первых, сокращение не менее чем на 30 процентов регуляторной нагрузки в результате оптимизации актов законодательства, во-вторых, расширение практики принятия законов прямого действия, доведение их доли до не менее 60 процентов, в-третьих, доведение охвата эффективным мониторингом исполнения нормативно-правовых актов до 100 процентов, в-четвертых, увеличение минимум в два раза объема оценки регуляторного воздействия проектов нормативно-правовых актов и, наконец, в-пятых, резкое сокращение количества ведомственных нормативно-правовых актов путем определения конкретных пределов их принятия.

В рамках Стратегии в 2024 году принято постановление Президента «О дополнительных мерах по дальнейшему повышению роли законов в регулировании общественных отношений и качества нормотворческого процесса». Постановление предусматривает, во-первых, определение в обязательном порядке в самом законопроекте конкретных сроков реализации отсылочных норм и ответственных исполнителей, предусмотренных в законопроекте, и, во-вторых, внедрение практики оценки ответственным государственным органом и комитетами палат Олий Мажлиса регуляторного воздействия закона для определения его эффективности, достижения целей и ожидаемых результатов по истечении пяти лет со дня вступления в силу закона. Именно в этой связи в феврале 2024 года совместным постановлением Кенгашей Олий Мажлиса утверждена Программа законотворческой деятельности.

Программа охватывает широкий спектр вопросов, направленных на проведение полной инвентаризации актов законодательства, выявление и устранение дублирования, коллизий, правовых пробелов в актах законодательства, объединение актов законодательства, разрозненно регулирующих общественные отношения в разных сферах, сокращение доли подзаконных актов за счет разработки законов прямого действия.

Участие граждан и институтов гражданского общества

Участие граждан и институтов гражданского общества в законотворческой деятельности исходит из принципа, согласно которому единственным источником и автором закона должен быть народ. 

Ряд законов регламентирует порядок участия граждан и институтов гражданского общества в законотворческой деятельности. Закон Республики Узбеки­стан «О нормативно-правовых актах» определяет участие граждан и институтов гражданского общества не только в обсуждении проектов законов, но и в осуществлении мониторинга и контроля за их исполнением. Законопроекты, имеющие важнейшее общественное, социально-экономическое значение, после принятия их в первом чтении могут выноситься ко второму чтению на широкое обсуждение.

Немаловажная роль отводится и общественным советам, образованным при государственных органах. Так, в целях взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в 2018 году принято постановление Президента «О мерах по организации деятельности общественных советов при государственных органах», которым утверждено Типовое положение об общественном совете при государственном органе.

В этих же целях указом главы государства в 2021 году утверждена Концепция развития гражданского общества в 2021—2025 годах. Она предусматривает совершенствование правовых основ участия институтов гражданского общества на всех этапах разработки проектов актов законодательства, в том числе в процессе внесения в Кабинет Министров.

Наглядным примером участия граждан и институтов гражданского общества в законотворческой деятельности явилось обсуждение проекта Конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Узбекистан».

В адрес Конституционной комиссии поступило более 160 тысяч предложений от граждан страны. А Торгово-промышленная палата и Национальная ассоциация негосударственных некоммерческих организаций Узбекистана в качестве институтов гражданского общества впервые провели общественную экспертизу проекта конституционного закона.

И, наконец, участие граждан в нормотворческой деятельности государства выражено в статье 98 новой редакции Конституции. Согласно ей, граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее ста тысяч человек вправе в порядке законодательной инициативы вносить в Законодательную палату Олий Мажлиса законодательные предложения.

Словом, реализация Концепции совершенствования нормо­творческой деятельности и изданные в контексте ее исполнения нормативно-правовые акты обеспечат принятие справедливых законов, что полностью соответствует принципам строительства правового государства.

Шухрат БАФАЕВ,

председатель Комитета Законодательной палаты
Олий Мажлиса
по демократическим институтам, негосударственным организациям
и органам самоуправления граждан.