В Узбекистане вопросы регулярного контроля ситуации, связанной с государственным и внешним долгом, определения его безопасного предела и предупреждения рисков в данной сфере находятся под постоянным вниманием.

Президент еще раз уделил внимание этому вопросу в ходе встречи с активистами в рамках поездки в Сергелийский и Янгихаётский районы Ташкента, где доступно объяснил, что в настоящее время внешние заимствования служат росту экономики и благосостояния народа и что размеры внешнего долга намного ниже по сравнению с другими государствами. Руководитель страны особо подчеркнул, что в долг дают не каждому государству: для этого оно долж­но пользоваться авторитетом в мире и доверием.

У любой страны может появляться потребность в заимствованиях. Такая необходимость возникает не только из-за экономического кризиса или за­стоя, но и для реализации проектов или программ стратегического значения. Это, к примеру, создание инфраструктуры в стране, сокращение бедности, развитие малого и среднего бизнеса, усиление обороны и другое. Хорошо, если государственный бюджет может позволить это. В противном случае приходится отказываться от намеченных целей или покрывать его сложившийся дефицит за счет привлечения дополнительных средств, которые образуют государственный долг. Для покрытия этого долга есть только два источника: первый — повышение налогов, второй — привлечение других заимствований.

В мире нет ни одного государства, которое не столкнулось бы с проблемой привлечения заемных средств, которые увеличивают государственный долг. Средства, привлеченные за счет внутренних и внешних источников, если ими эффективно не управлять, могут привести к серьезным проблемам для финансовой стабильности и инвестиционного климата.

Надо отметить важный аспект: одной из основных причин мирового экономического кризиса в 2008—2009 годах стало то, что не учитывались связанные с госдолгом риски и угрозы, отсутствовала система, которая мо­гла бы быстро выявить эти риски в управлении долгом и принять соответствующие меры.

Привлеченные со стороны заемные средства, которые определяют уровень внешнего долга, порождают несколько угроз. Долг в больших размерах, полученный в иностранной валюте, из-за резкого повышения валютного курса может привести к усилению финансовой нагрузки. Данная проблема вызывает опасения, особенно у развивающихся стран, а также стран, экономика которых находится на переходном этапе. Несмотря на это, в мировой экономике потребность в заимствованиях растет с каждым годом. Соответственно, появляется и несколько вопросов.

Путем их обсуждения постараемся найти ответы на эти вопросы, а также развеять опасения насчет ситуации в Узбекистане по государственному долгу.

Почему у богатых государств много заимствований?

Согласно подписанному в 1992 году Маастрихтскому договору государств Европейского союза, в качестве критерия принято, что соотношение государственного долга с валовым внутренним продуктом (ВВП) не должно превышать 60 процентов. Международный валютный фонд рекомендовал, чтобы в отношении государств с сильным потенциалом обслуживания внешнего долга, в том числе и Узбекистана, внеш­ний долг государства по номинальной стоимости не превышал 55 процентов от ВВП, а валовой долг государства не был выше 75 процентов от ВВП. Однако многие государства Евросоюза, США и Япония уже давно перешли этот рубеж. Например, государственный долг Японии превысил 250 процентов ВВП.

Недавно были обнародованы данные Казначейства США о том, что государственный долг США достиг рекордного показателя и впервые в истории превысил 30 триллионов долларов.

По мнению экспертов, рост объемов госдолга связан с выплатами федерального правительства на борьбу с коронавирусной пандемией, пособиями по безработице, мерами по поддержке малого бизнеса, а также со стимулирующими вы­платами. Экономисты говорят, что нет поводов для беспокойства, так как экономика США развивается, несмотря на пандемию. Если население Соединенных Штатов в период после Второй мировой войны увеличилось в два раза, то внешний долг государства вырос в 120 раз. Долг США растет на 14—15 тысяч долларов в секунду.

Так почему богатые, как США, страны нуждаются в привлечении займов со стороны? Не станет ли долг нации тяжелым наследием для ее следующих поколений?

Особенность экономики США в том, что темпы экономического роста зависят от внутреннего потребления, и государство принимает меры по стимулированию постоянного спроса. Каждый американец берет кредит для покупки жилья, авто, бытовой техники и на другие потребности. Жить на кредиты — образ жизни американцев. Без стимулирования потребительского спроса США трудно обеспечить экономический рост. Для этого Министерство финансов привлекает внешние и внутренние заимствования через продажу казначейских векселей, облигаций и других ценных бумаг, что увеличивает размеры госдолга.

Несмотря на то, что государственный долг США составляет 134 процента ВВП, эта страна считается крупнейшим экономическим и финансовым центром мира, и ей не грозит дефолт, который может возникнуть по долгам. Из-за того, что доллар является резервной мировой валютой, международные кредиторы также обеспокоены колебаниями экономики США, аналитики отслеживают возможные случаи возникновения долгового кризиса.

В России государственный долг составляет 19 процентов по отношению к ВВП, внешний долг государства — 5,7 процента. Общий внешний долг РФ быстрыми темпами рос до 2014 года и достиг 700 миллиардов долларов, но затем такими же темпами он стал погашаться и в настоящее время составляет 478 миллиардов долларов. По мнению экспертов, данный процесс сопровождался проблемами в достижении экономического роста и снижением курса российского рубля. Ряд экспертов-экономистов связывает такой резкий поворот в этом процессе с тем, что из-за предъявленных к России экономических санкций многие ее национальные компании лишились источников льготных дешевых кредитов Запада. Не будь установлены такие резкие ограничения, объемы корпоративных долгов российских банков, компаний и фирм продолжали бы расти. Можно предположить, что это с большой вероятностью могло бы оказать положительное влияние на темпы экономического роста.

Государственный долг Казахстана составляет 26,3 процента по отношению к ВВП, внешний долг государства — 9,1 процента. Цифры показывают, что экономика страны устойчива в этом отношении. Но если учесть, что за последние пять лет госдолг страны вырос в два раза, то существуют и прогнозы, что данный процесс может продолжиться быстрыми темпами.

В Казахстане, как и в России, опасения связаны больше всего с общим внешним долгом. Его объем к настоящему времени составляет 167 миллиардов долларов и почти равняется объему ВВП страны. Большая часть этих долгов приходится на долю корпоративного и частного сектора, а государство не взяло обязательств по ним. Однако в составе этих долгов могут быть и условные обязательства страны.

В целом, если оценить текущее состояние России и Казахстана в сфере государственного долга и внешнего долга государства по отношению к их ВВП, то есть основания считать, что это состояние достаточно стабильное. Но если рассматривать вопрос с другой стороны, то могут всплыть и некоторые опасные ситуации. Например, в том, что более 90 процентов внешнего долга России и Казахстана приходится на корпоративный и частный сектор экономики. Если состояние в мировой экономике ухудшится с точки зрения макроэкономической стабильности, это, конечно, не может не коснуться экономик этих стран. Такое состояние усугубит обслуживание долговых обязательств, взятых для корпоративного сектора и банков. Эта обстановка может вызвать угрозы и риски с точки зрения стабильности национальной экономики.

Какова ситуация в Узбекистане?

Как видно из вышеприведенного анализа, несмотря на то, что долг государства и особенно внешний долг связан с рисками, развитые и развивающиеся страны пользуются этими средствами в качестве важного источника обеспечения экономического роста. Не является исключением и Узбекистан. В течение по­следних пяти лет государственный долг, в том числе внешний, заметно увеличился. По итогам девяти месяцев 2021 года остаток госдолга составил 25 миллиардов долларов, или 38,4 процента по отношению к ВВП. Около 90 процентов из них — внешний долг.

Нередко звучат вопросы вроде: «Долги растут, была ли в этом потребность, не хочет ли правительство втянуть нас и будущие поколения в долги?». На них пытались ответить экономисты, эксперты и политики. Однако некоторые «критики» не удовлетворяются ответами.

Итак, для чего Узбекистану нужны внешние заимствования, сказывающиеся на росте внешнего долга? В Стратегии действий на 2017—2021 годы Узбекистан поставил перед собой цель решить сложившиеся на тот период социальные и экономические проблемы. Задачи по ее достижению требовали дополнительных средств. В условиях, когда возможности привлечения внутренних средств на реализацию начатых государством реформ резко ограничены, точнее, их почти не было, единственной надеждой стало привлечение средств со стороны. Были бы и у нас возможности использования внутренних средств, как у Японии, конечно, в первую очередь воспользовались бы ими. Но, к сожалению, мы не экономны, как японцы. Любим играть громкие свадьбы, строить особняки в несколько этажей, иметь не одну автомашину. Нашим желаниям нет предела. Кроме того, в течение первой четверти нынешнего века после начала перехода на рыночные отношения мы все откладывали развитие рынка ценных бумаг. Сейчас сама жизнь показывает, что самым правильным в таких условиях был путь открытости внешнему миру, чтобы, заслужив доверие международных финансовых организаций и партнеров, направить привлеченные со стороны средства на реализацию проектов по обеспечению экономического роста, решение наболевших социальных вопросов.

Здесь надо отметить, что средства не текли сами по себе. Нелегко было восстановить авторитет Узбекистана в мировом сообществе и заслужить доверие тех, кто предо­ставляет кредиты и займы. Если такие возможности были бы раньше, то Узбекистан обязательно брал бы их и тогда. В таком случае наши темпы экономического роста в семь-восемь процентов наблюдались бы в то время не только на бумаге, но и на деле.

Постараемся ответить на претензии вроде: «Государство направляет привлекаемые средства, увеличивающие долги, на первые                   попав­шиеся нужды».

Согласно информации Министерства финансов, по состоянию на 1 октября 2021 года, то есть за девять месяцев прошлого года, от имени и под гарантией Республики Узбекистан было подписано 19 соглашений о внешних кредитах и займах на 2 миллиарда 740,9 миллиона долларов. Из них 1,2 миллиарда долларов направлено на поддержку Госбюджета, 1 миллиард 349,3 миллиона долларов — на здравоохранение, обеспечение населения питьевой водой и канализацией, развитие животноводства, химической промышленности, на реализацию других проектов, имеющих важное социальное и стратегическое значение. Также суммарная величина соглашений по внешнему долгу, подписанных под гарантию Республики Узбекистан, составила 191,6 миллиона долларов.

По итогам третьего квартала 2021 года 24,5 процента, или 5,6 миллиарда долларов, государственного внешнего долга были направлены на поддержку Госбюджета, 13,6 процента, или 3,1 миллиарда долларов, — в сферу элект­роэнергетики, 12,3 процента, или 2,8 миллиарда долларов, — в энергетику, 11,3 процента, или 2,6 миллиарда, — на транспорт и транспортную инфраструктуру, 8,9 процента, или два миллиарда долларов, — в систему жилищно-коммунального хозяйства.

Узбекистан пользуется заемными средствами и для решения актуальных вопросов сегодняшнего дня, и для реализации проектов будущего.

Неотложные проекты в сфере обеспечения населения питьевой водой, стабильным электроснабжением и жильем наряду с удовлетворением первичных потребностей населения оказывают положительное влияние и на темпы экономического роста. Достигнутые по итогам 2021 года результаты ярко подтверж­дают эффективность реформ и, в частности, то, что был избран верный путь в управлении госдолгом.

По сведениям Государственного комитета по статистике, в 2021 году, несмотря на пандемию, темп роста ВВП составил 7,4 процента. В промышленности рост достиг 8,7 процента, в сфере услуг — 19,2 процента, в сельском хозяйстве — четырех процентов, в строительстве — 6,8 процента. Инвестиции в основной капитал повысились на 5,2 процента, уровень инфляции был ниже десяти процентов.

Стратегия развития, разработанная по инициативе Президента, принятая после всенародного обсуждения, по охвату целей и задач намного шире, чем Стратегия действий. Она имеет конкретные механизмы реализации. В рамках данного документа будет вестись работа по масштабным проектам в сфере развития промышленности и связанной с ней производственной инфраструктурой. К примеру, только в обозначенных в стратегии 22 целях поставлены такие задачи, как расширение ведущих отраслей промышленности, удовлетворение потребностей в энергоресурсах и природном газе, организация кластера по медной промышленности, развитие химической и газохимической отраслей. Также предусмотрено наладить сельскохозяйственное машиност­роение в Чирчике методом единого промышленного кластера, в два раза увеличить объемы производства строительных материалов и продукции текстильной промышленности, поднять в три раза производство в кожевенно-обувной отрасли и фармацевтической промышленности, увеличить в два раза объемы производства продукции с высокой добавленной стоимостью в электротехнической промышленности и в три раза — ее экспорт. Кроме того, намечено увеличить производство мебельной продукции в 2,8 раза, выполнить программу развития пищевой промышленности.

В целом за ближайшие пять лет планируется увеличить экономику в 1,6 раза, промышленное производство — в 1,4 раза, валовой внутренний продукт на душу населения (реальные доходы населения) — почти в 1,5 раза. Чтобы достичь таких рубежей, от государства требуется развитие социальной сферы, формирование связанной с производством инфраструктуры. Для этого, конечно, будут использованы внутренние и внешние источники заимствований.

Если внутренний и внешний долг, не превышая показателей установленных критериев, не будет оказывать негативного влияния на финансовую устойчивость страны и будет направляться на самые актуальные и результативные проекты в рамках государственных программ развития, то подобные расходы не создадут проблем с точки зрения экономической безопасности. Для этого долж­ны быть усовершенствованы правовые основы и механизмы эффективного управления государственным долгом.

Где безопасный предел?

Для удерживания госдолга нашей страны на безопасном пределе внед­рена практика установления его ограничительных размеров законом. В Законе «О Государственном бюджете Республики Узбекистан на 2020 год» был жестко установлен лимит на объем привлечения внешних заимствований, составляющих внеш­ний долг государства, в объеме 5,5 миллиарда долларов. Как логи­ческое продолжение этого в Законе
«О Государственном бюджете Республики Узбекистан на 2021 год» прописано, что сумма государственного долга Республики Узбекистан не должна превышать 60 процентов по отношению к годовому прогнозному показателю ВВП, а чистый предельный объем лимитов на привлечение внешних заимствований в долг за год — на общую сумму в размере 5,5 миллиарда долларов.

В параметрах Государственного бюджета на 2022 год, принятых в форме закона, предельный объем привлеченных средств, которые определят объем долга, установлен в размере 4,5 миллиарда долларов, предельный чистый объем государственных ценных бумаг — в размере шести триллионов сумов. Благодаря таким мерам ожидается, что в текущем году будут привлекаться заимствования, определяющие размеры государственного внешнего долга, почти в два раза меньше, чем в 2019 году. Наряду с этим теперь необходимые для страны и народа инвестиции будут привлекаться от частного сектора путем государственно-частного партнерства, развития внутреннего финансового рынка и ускорения процесса приватизации.

Кроме того, начиная с 2021 года прекращено предоставление внутренней гарантии государства на заемные средства. Инвестиционные проекты юридических лиц, за исключением объектов социальной сферы и проектов инфраструктуры, в уставном фонде (капитале) которых государственная доля составляла 50 и более процентов, переводятся на финансирование без гарантии государства, по рыночным условиям. Это еще более повысит ответственность корпоративного и частного сектора в отношении привлечения средств, влияющих на размер долга.

В целях диверсификации госдолга и оживления рынка внутреннего долга в течение 2018—2021 годов годовой объем размещения государственных ценных бумаг поднялся с 600 миллиардов до пяти триллионов сумов, начали выпускаться государственные ценные бумаги сроком до десяти лет.

Наряду с этим в целях формирования навыков у участников рынка капитала с 2021 года налажена практика предварительного объявления о проведении аукционов государственных ценных бумаг по графику. В «дорожной карте» по реализации Программы развития рынка капитала в 2021—2022 годах, утвержденной Указом Президента «О мерах по дальнейшему развитию рынка капитала» от 13 апреля 2021 года, определены меры по развитию государственного рынка ценных бумаг. Ход ее исполнения прослеживается. Также в сотрудничестве с экспертами Всемирного банка и Международного валютного фонда разработан Проект среднесрочной стратегии управления государственным долгом.

Регулируется законом

Ситуация в сфере привлечения в Узбекистан заемных средств из внутренних и внешних источников под гарантию государства вызывает необходимость регулировать данный процесс соответствующими законами и подзаконными актами. Ибо растущий быстрыми темпами государственный долг требует эффективного управления им. Своевременная выплата необходимых средств по госдолгу, а также предупреждение возможных рисков, когда его объемы, а также условных обязательств могут оказать негативное воздействие в отношении макроэкономической устойчивости, становятся все более актуальными.

С учетом этого по инициативе правительства в Законодательную палату Олий Мажлиса внесен проект закона «О государственном долге», и он концептуально одобрен депутатами в первом чтении. В настоящее время данный проект готовится Комитетом по бюджету и экономическим реформам совместно с рабочей группой ко второму чтению.

Принятие документа позволит обеспечить на уровне закона приоритет государственного долга и расходов на его обслуживание, определить полномочия органов государственной власти по управлению госдолгом. Также будут созданы законодательные основы эффективной и целостной системы по установлению парламентского и общественного контроля за управлением государственным долгом.

В законе будут определены основные принципы и цели управления госдолгом, процессы разработки и утверждения стратегии управления, а также полномочный орган. Закрепление этих норм на уровне закона предотвратит возможную фрагментацию процесса управления государственным долгом. Будет достигнуто действие законных механизмов, направленных на управление рисками по государственному долгу и свое­временному и полному выполнению обязательств государства по его сохранению на стабильном уровне.

В законе будут отражены процессы выпуска и погашения государственных казначейских облигаций и международных облигаций от имени Республики Узбекистан, а также нормы, совершенствующие правовые основы дачи государственной гарантии.

Управление на основе стратегии и усиление парламентского контроля

Согласно закону, будет разработана стратегия по государственному долгу. В ней отразятся текущее состояние долга, показатели расходов и рисков портфеля государственных долгов, состояние их обслуживания. Также определятся показатели стабильности долга, его предельные объемы, годовые лимиты по государственным гарантиям.

Благодаря стратегическому управлению госдолгом будет реализовываться и контролироваться потребность в финансировании за счет привлечения средств государством, меры своевременного их покрытия за счет самых оптимальных расходов и уровня риска. Это в свою очередь позволит управлять связанными с госдолгом рисками.

Предусматривается, что стратегия управления государственным долгом будет представляться Кабинетом Министров Республики Узбекистан палатам Олий Мажлиса для рассмотрения и утверждения вместе с фискальной стратегией на три года.

В законе предусмотрено предо­ставление палатам Олий Мажлиса Республики Узбекистан полномочий по определению ограниченных объемов госдолга и годовых лимитов по предоставляемым частному партнеру гарантиям в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве, рассмотрению отчетов по исполнению стратегии управления госдолгом.

Также законом расширяются полномочия парламента: заслушивание и обсуждение отчетов о состоянии и изменениях государственного долга, о целевом использовании и эффективности привлеченных государством средств, о процессе и результативности осуществления реализуемых в данной сфере проектов и других инвестиционных проектов.

Дополнительные меры по предупреждению рисков

В отчете Международного валютного фонда о стабильности долга в 2020 и 2021 годах, посвященном Республике Узбекистан (статья IV), потенциал Республики Узбекистан по обслуживанию государственного долга, или институциональный потенциал, отмечен как «сильный». Несмотря на это, учитывая некоторые случаи, которые могут возникнуть, и исходя из пруденциального подхода, в законе предусматривается установить максимальный объем госдолга в номинальной стоимости в размере 60 процентов от ВВП. Данный критерий соответствует критерию, установленному МВФ для государств с показателем потен­циала по обслуживанию госдолга, «средний».

Когда сумма долга дойдет до 50 процентов по отношению к ВВП, Кабинет Министров вносит в установленном порядке в Олий Мажлис меры, которые не позволят превысить эту норму. Цель установления такого критерия — учесть вероятность резкого увеличения соотношения объема госдолга к валовому внутреннему продукту в случаях, когда могут возникнуть экономические кризисы, шоковые си­туации. И поэтому правительство должно принимать такие меры, чтобы объем госдолга не превышал 50 процентов валового внутреннего продукта.

Подводя итог, надо сказать, что в нынешних условиях роста зависимости экономик стран друг от друга обеспечение открытости экономики Узбекистана, хотим мы этого или нет, будет выносить на повестку дня вопрос о государственном долге. Мы поставили задачу довести ВВП на душу населения по итогам 2026 года до 2,8 тысячи долларов, к 2030 году — до четырех тысяч долларов. Это очень большая, ответственная и тяжелая задача. Для ее достижения экономика страны нуждается во внутренних и внешних источниках заимствования. Так как социальное развитие, формирование инфраструктуры в соответствии с требованиями времени, охрана окружающей среды и решение экологических проблем требуют реализации современных проектов, внедрения технологий, привлечения дополнительных инвестиций.

В нынешних условиях основными при разработке вышеупомянутой стратегии по управлению госдолгом должны стать такие моменты, когда наряду с внешними источниками заимствований необходимо развитие внутреннего рынка заимствований, предусматривающее современные механизмы использования внутренних источников средств. Также необходима диверсификация по странам, дающим нам в долг, исходя из национальных интересов. Ведь долг государства, особенно внешний долг, связан с рисками, и это истина.

Поэтому с точки зрения нашей экономической безопасности цели, определенные Президентом в Стратегии развития, и меры, направленные на их достижение, побуждают нас направлять заемные средства прежде всего на реализацию проектов в рамках государственных программ развития по обеспечению экономического роста, проектов по развитию социальной сферы и инфраструктуры, по охране окружающей среды. Таким образом, мы уверены, государственный долг в Узбекистане будет служить не возникновению проблем, а открытию новых возможностей для прогресса.

Шарофиддин НАЗАРОВ,
председатель Комитета Законодательной палаты
Олий Мажлиса по бюджету и экономическим реформам,
доктор экономических наук, профессор.